兩種“城市病”:城中村與百年前的西方貧民窟

周毅剛

一 城中村與貧民窟

貧民窟又稱貧民區,對應的英文為slum或squatter。聯合國人類居住規劃署定義的slum是“以低標準和貧窮為基本特征的高密度人口聚居區”,可見貧民窟的基本特征是:①高密度人口聚居,②低標準的居住環境,③人口貧困。與slum相比,squatter同樣具有前述特征,且更顯破敗,可譯為“棚戶區”。零亂的景觀與破敗的環境、良莠難辨的混雜人群及混亂的秩序構成了人們對貧民窟的普遍印象。

對照slum的定義,我國的城中村可視為貧民窟。①城中村是一種低標準的高密度聚居區。例如珠三角地區的城中村建筑密度經常高達90%,容積率高至6,間距卻往往不到2m。這些住宅的通風、采光和消防達不到基本要求,卻密集了大量人口,如深圳某城中村183棟住宅共2 935間房,住有6 725人,平均每間2.3人。②城中村的大多數居住者是以農民工為主的低收入流動人口,如只有1000多戶籍居民的深圳大沖村住有6萬人,其中大部分農民工的工資最近十多年以來一直在400~500元,是社會的最底層。③城中村是我國城市管理的死角,各色人等混雜,治安問題和環境問題非常突出,具有臟亂差的典型特征。因此建設部副部長仇保興指出:“城市被‘城中村’和邊緣雜亂的建筑所包圍。這些地方污水橫流,是中國的貧民窟”。

雖然城中村是“中國的貧民窟”,但我國尚無典型的貧民窟——有國外人士指出同非洲或印度相比,“北京的貧民窟比較小,也比較干凈”,不過“除非政府著手解決這個問題,否則中國就會出現人們在其他國家看到的那些貧民窟”。筆者認為城中村:①吸納了大量以進城農民為主的流動人口,事實上是低收入流動人口居住區,例如廣州330萬流動人口的70%便居住在城中村;②生活消費低廉,是一種低成本住區,若沒有城中村,低收入流動人口將無法支付城市生活的高昂成本。

作為城市化早期的一種居住空間分異現象,19世紀前后處在城市化進程中的西方國家的貧民窟與我國城中村具有類似的作用,因此二者有較強的可比性。

二 19世紀前后西方的貧民窟問題

貧民窟現象的產生18世紀中后期,工業革命導致西方國家的勞動力迅速從農業向第二、第三產業轉移,突如其來的大量流動人口涌入城市使各國城市住房短缺嚴重,加之種種因素的共同作用,貧民窟在城市迅速蔓延。19世紀中期的德國,住房是農民進城后的第一大難題,由于租不到房子,出現了很多只能租床輪換休息的“租床人”。為解燃眉之急,大量的簡易房屋得以興建并導致了貧民窟的產生。基于同樣的原因,19世紀的英國也產生了大量貧民窟。尤其地產商為牟取高額利潤,密集地修建大量“背靠背房屋(back-to-back house,兩排房屋背向而建,只有前窗而沒有后窗)”住宅區。“背靠背房屋”空氣不對流、間距小、市政公用設施極不完善,平均每間居住7人,條件極為惡劣。法國直到19世紀末還“約有1/3的巴黎人生活在這種既擁擠又骯臟,沒有衛生設備,沒有照明和沒有足夠新鮮空氣的環境里”。美國的貧民窟多產生于19世紀末至20世紀初,且與郊區化聯系緊密。19世紀中期以前,大量移民同美國本土農民一道忙于開拓西部、建設新城市,因此盡管發生了大規模的農業人口轉移,城市住房問題尚不突出。19世紀70年代美國政府頒布了一些有利于工人的新法令,且由于多年的政策積弊導致大量農民破產,涌入城市的人口驟增。與此同時,霍華德的“花園城市”理論和以德國為楷模的城市分區法傳入美國并催生了衛星城理論,這些理論與現代交通方式結合后產生的郊區化運動使許多城市的中心區衰退為貧民窟。美國學者沃納對此指出:“1870~1890年的中心事件便是城市被分割為兩個部分:內城和外城;一個貧民窟的城市和一個郊區城市;一個衰退和期待的城市以及一個成功和安退的城市。”與歐洲一樣,這一時期美國的貧民窟規模巨大。1879年紐約的貧民窟住宅共有21 000個,1900年增至43 000個,容納了400萬紐約市民中的150萬人,這些貧民窟里“居住著愛爾蘭移民和山羊,沿著東區延伸達60多個街區”。

清除貧民窟的措施總的來說,在19世紀前后的城市化進程中,西方的貧民窟發展迅猛,貧窮問題、衛生問題、污染問題、安全問題等隨著貧民窟的蔓延接踵不斷。在那個工業化的時代,冒著黑煙的工廠把整座城市變成了“焦炭城”,而“焦炭城”演化的宿命則是“貧民窟,次貧民窟,超級貧民窟——這就是城市進化的進程”。

意識到問題的嚴重性后,19世紀中期西方各國開始針對貧民窟現象產生的直接原因——住房問題,采取措施清除貧民窟,這些措施主要有四類。

(1)通過立法和行政手段來限制新增貧民窟或引導貧民窟改造。英國不少城市在19世紀40年代相繼頒布了改善住房和衛生狀況的地方法規,這些法規針對城市住宅過分擁擠、空氣不能自由流通和衛生狀況不良的現象,規定了建筑居民院落的最低寬度、兩排房屋的最小間距、房屋兩面都必須開窗,臭名昭著的“背靠背房屋”也在這一時期逐漸被各城市宣布禁止。德國在19世紀下半葉,從工業革命起步較早的英國、法國吸取經驗教訓,在全面規劃、綜合治理的主導思想下對城市管理、住宅建筑、城市布局等方面都制定了獨具特色的管理辦法。

(2)政府通過市場運作引導開發商建設廉價住房,進而達到減少貧民窟的目的。倫敦郡議會和自治市議會在19世紀中期就開始通過稅收補貼、降低土地價格、延長公共工程貸款債期等措施,鼓勵發展商興建廉價住房。

(3)政府直接投資建設廉租的公共住房。1890年,英國地方政府被授權興建公有房屋,在兩次世界大戰間英格蘭和威爾士興建了約333萬套城市住宅,掀起了公有房屋建設的高潮。1934年成立的紐約住房局在1941年之前完成了10項公共住宅建設項目,提供了55 465套住房,這些公共住房在紐約的住房建設中占很大的比例,其中1934~1938年間公共住宅所占的份額為35%,公共住房分流了部分貧困人口,減少了貧民窟的人口壓力。廉租房建設后來為很多國家和地區所繼承,尤其新加坡和香港早期的廉租房租金極為低廉,大多數貧民都能夠承擔,成為解決貧民居住問題的一個重要手段。

(4)社會團體的合作和參與。19世紀50年代以后,倫敦出現了一些旨在改善住房的團體,如“首都改善勤勞階級住房協會”、“改善工業住房公司”等。這些團體聲稱要為工人建造廉價的住房,與當代許多國家的住宅合作運動有類似之處,但由于社會歷史條件限制,它們在當時起到的實際作用有限。

以上措施起到了一定的效果,最顯著的表現就是社會底層的居住條件得到了提升,貧民窟的蔓延受到了控制,但不足之處也相當明顯。

(1)貧民窟現象不是一個簡單的住房問題,而是城市化進程中集合多種矛盾的綜合性社會問題,因此單純從改善居住條件入手無法根除貧民窟。英國政府投資興建的大量公共房屋使工人的住房條件明顯提升,但造成工人住區在空間上與中上階層住區隔離,住宅質量和居住環境也比中產階級差很多,因而有人認為這些住宅“僅僅是改善了貧民窟”。

(2)雖然政府通過立法控制貧民窟的蔓延,但執法不嚴使相關法令如同虛設。“背靠背房屋”在英國部分地方的建設一直持續到19世紀末期,直至1920年,英國利茲的“背靠背房屋”還占全部住宅的71%。

(3)部分立法和建設忽視社會問題、違背市場規律,適得其反。英國對住房衛生和空間間隔的立法提高了住房建設投資,造成房租上漲,無法支付較高房租的貧困人口被迫遷至其他貧民窟,反而增大了其他貧民窟的人口壓力。

(4)公共住房租金相對較高,只能分流貧民窟中經濟狀況較好的人群,對多數低收入流動人口缺乏實質的意義。

此外,學術界對城市空間的認識也間接推動了對貧民窟的清除。美國在1893年以芝加哥舉辦世博會為契機,發起了以唯美主義為特征的城市美化運動,試圖通過創造一種城市物質空間的形象和秩序來創造或改進社會秩序,恢復城市中由于工業化而失去的視覺美與和諧生活。城市美化運動因其出發點不是解決社會問題而很快勢微。

三 我國的城中村問題

城中村現象的產生國外沒有城中村是因為“城中村是我國城市化進程中的一種特殊的地域現象,是在特定的經濟、社會、文化、政策背景下形成的非完全城市化的產物”。一般認為城中村現象在我國產生的特定背景有:①快速城市化過程中城市的迅速發展與擴張;②制度障礙與管理缺位;③外來人口的涌入及其居住選擇;④農民素質和利益驅動。其中,制度障礙,亦即“城鄉二元管理體制”或“城鄉二元體制”是城中村問題形成的根源性背景。

結合上述特定背景,以珠三角為例分析國內城中村產生的過程大致為:20世紀90年代,各城市采用“只占地,不管人”的城市化政策,即在征用城郊鄉村集體土地時,沒有通過人口城市化把村民吸納進城市,而是留下一定比例的集體土地供其發展第二、三產業自謀出路。在這種制度下,村民延續農民身份和農村管理體制,成為被城區包圍的“失地農民”,大量城中村藉此產生。在城鄉二元體制制約下,城市的管理政策與規劃標準無法在城中村貫徹,加之監督制度和法規不完善,致使城中村的建設管理出現真空。與此同時,以進城農民為主的大量流動人口涌入珠三角,造成對廉價住房的廣泛需求。為獲取更多的租金收入,城中村村民對集體土地進行了無規劃、超負荷的無序開發,并且蔚然成風,臟亂差成為城中村的典型特征。2000年前后,珠三角各城市都遍布了大量的城中村。

由于城中村數量多,且改造所需資金極為巨大,例如改造廣州138個城中村的保守估計是2
000億元,因而給城市全方位地帶來了空間問題、經濟問題和社會問題,成為當代中國“都市病”的病癥之一。與廣州形成反差的是,上海浦東在建設之初一步到位地實現了土地國有化和人口城市化,因此浦東沒有城中村問題。實際上在城中村剛剛進入學術研究視野不久的1996年,國內第一篇以城中村改造為主題發表的論文已經對城鄉二元體制下的城中村發展趨勢做了準確的判斷,10年前的預測成為今天的嚴峻現實,這值得我們深刻反思。

城中村改造的措施當前,國內城中村改造的主要措施有三:①政府直接投資改造城中村,例如被稱為“紹興模式”的紹興市越城區投資30億元改造了41個城中村,拆遷舊房建筑面積約235萬m;②通過市場運作,借助房地產項目改造城中村,這種做法以珠海“開發商主導型”的改造模式最為典型,即政府劃出地塊,根據城市總體規劃,由開發商進行投資策劃,獨立承擔拆遷安置、回遷建設和商品房建設等,在整個改造過程中政府不直接投入任何資金,而是通過減免地價等市場運作方式促進開發商的積極性;③通過城中村人口城市化、村集體經濟股份化、變革村民身份與經濟方式間接推動城中村改造——在認識到城鄉二元體制的弊端后,不少城市近年來紛紛實行以戶籍變革、集體土地轉國有為核心的多種措施,把城中村納入城市一元管理體制,深圳甚至推行全面城市化,把市域內的全部戶籍人口在2004年轉變為城市居民,這種舉措切斷了城中村產生的根源,使城中村現象避免進一步惡化成為可能。

深圳學者李津逵認為:“研究城市的主導學科,昨天是建筑學,今天是經濟學,明天是社會學。”,這與前述19世紀英國貧民窟清除中產生的某些不足類似。因此,這些樂觀計劃的合理性受到了質疑。

如開篇所述,城中村和19世紀前后西方的貧民窟都是早期城市化過程中居住空間分異的產物,都是吸納以進城農民為主的流動人口的低成本城市居住區,二者具有相通的性質。西方城市化早期清除貧民窟的實踐表明,解決低收入流動人口的居住問題需要相當長的時間,如二戰前英國初步解決了中產階級的住房問題,而英格蘭400萬低收入工人仍居住在“非現代化”的19世紀房屋里。或許正基于此,廣州市前市長林樹森認為城中村的改造“需要一個很長的時間,有的可能要花一兩代人的時間,并不是三年、五年、十年可以改造好的”。

城中村的改造需要更長的時間,因為我們需要更長的時間處理其背后隱藏的深刻社會問題。否則,操之過急的改造可能引發意想不到的后果。例如深圳在2003年實行的“凈暢寧工程”和“梳理行動”,僅4個月就拆除了3 545萬m,這些城中村的平均人口密度高達10萬人/km。據預測,2020年我國“農村勞動力的比重將從目前的50%降低到30%”,“城鎮化水平將由2001年的37.7%上升到……接近60%”,近期內還將有數億農民涌入城市,而城中村作為一種低成本住區既是進城流動人口在現階段所能承受的主要居住選擇,也是當前唯一能夠容納如此多流動人口的城市住區——如果說城中村有其存在的合理性,那么就在于此。

反觀西方19世紀中期至20世紀早期清除貧民窟的歷程,雖然采取的措施多種多樣,但是由于忽視了社會問題,單純從解決住房問題入手,花費了100年才基本解決居住問題,且貧民窟現象一直保留至今——美國學者J?布魯姆認為城市貧民區是具有新生命的老禍害,言下之意,當今歐美的貧民窟與早期相比已經有了全然不同的新特征,與各種問題混合后變得更復雜了。前車之鑒,我們需要重新審視城中村與當前的改造方式,站在建設和諧社會的立場上正視城市化過程中的流動人口問題,正如深圳市副市長閆小培所說,城中村已經演化為“為城市流動人口提供廉租房的低收入社區”,改造的目的應當是不謀城中村的區位利益,只為身為弱勢群體的低收入流動人口的居住質量謀福利。

“幾乎晚了100多年,發生在美國的城市化過程開始在中國大地上從頭來過”——的確,相似的城市化進程在中國部分地方再現了西方百年前的“焦炭城”,而城中村則隱約透出“焦炭城”里貧民窟的輪廓,忽視社會問題和低收入流動人口的匆忙改造是一個誤區,有可能將讓城市在未來付出更大的代價。□
本文已刊發于《新建筑》雜志

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